La "política industrial de próxima generación" de China: del apoyo selectivo a la intervención integral

De "Hecho en China 2025" a la "política industrial integral": continuación y actualización de la estrategia

Hace diez años, "Hecho en China 2025" (MIC25) trazó una hoja de ruta precisa para la actualización industrial de China, centrándose en industrias emergentes estratégicas como los vehículos de nueva energía y los equipos de tecnología de la información y las comunicaciones. Hoy, con la mayoría de los objetivos del plan ya cumplidos —e incluso superados en algunos ámbitos—, la política industrial de China está entrando en una fase nueva y más ambiciosa.

Las investigaciones más recientes muestran que la estrategia industrial de China ha pasado de la intervención selectiva a la denominada "política industrial integral", es decir, el alcance de las políticas ya no se limita a sectores específicos, sino que se extiende a todos los eslabones de la cadena de producción: desde las materias primas aguas arriba y los equipos industriales, hasta las aplicaciones y servicios aguas abajo, pasando por tecnologías de vanguardia como la inteligencia artificial y la computación cuántica. Los responsables de las políticas ya no descartan simplemente las industrias maduras como "capacidad de producción obsoleta", sino que promueven su actualización hacia eslabones de mayor valor, alentando a las empresas a mejorar la productividad y reducir costos mediante mejoras tecnológicas, para así sobrevivir en la feroz competencia de precios y ampliar su participación en el mercado.

Esta expansión no es vista como una imprudencia por parte de Pekín, sino que se basa en la experiencia política de la última década, considerada "básicamente exitosa". Aunque todavía existen claras deficiencias tecnológicas en áreas como los semiconductores de alta gama, la industria aeroespacial avanzada y la biomedicina, en general China ha logrado la sustitución de importaciones y ha establecido competitividad global en muchas industrias clave. La lógica política de la nueva fase es: consolidar las ventajas existentes y, al mismo tiempo, replicar esta trayectoria de éxito en más ámbitos.

Ajuste de los instrumentos políticos bajo restricciones: concentración de recursos y disyuntivas de eficiencia

A diferencia de hace diez años, la política industrial de China se enfrenta ahora a un entorno macroeconómico más severo. La desaceleración del crecimiento, la debilidad de la demanda interna, el aumento de las presiones fiscales y la disminución de la eficiencia en la asignación de capital constituyen restricciones duras. Sin embargo, Pekín no ha reducido su intervención por ello, sino que ha optado por una estrategia de "recentralización": reforzar el control sobre el gasto fiscal, los préstamos bancarios, los mercados de capitales y los fondos de inversión gubernamentales, garantizando que los recursos escasos se canalicen con precisión hacia las prioridades estratégicas nacionales.

Las medidas concretas incluyen: integrar los fondos de orientación de los gobiernos locales para alinearlos más estrechamente con los objetivos nacionales; orientar el crédito bancario mediante refinanciamiento selectivo y directrices regulatorias; y eliminar subsidios fiscales y financieros ineficientes o duplicados a nivel local. Este ajuste implica que, después de décadas de reformas orientadas al mercado, consideraciones no mercantiles están siendo reintroducidas en la lógica operativa de los bancos, las empresas estatales y los mercados de inversión. A corto plazo, esto puede fortalecer la efectividad de la implementación de la política industrial, pero a largo plazo también siembra el riesgo de una mayor disminución de la eficiencia en la asignación de recursos.

De hecho, ya hay señales de que esta tensión está emergiendo: disminución de los márgenes de beneficio empresarial, debilitamiento de la voluntad de inversión privada y desaceleración del crecimiento de la I+D en algunos sectores clave. Cuando la cobertura de las políticas se amplía constantemente y la mano de la intervención gubernamental se profundiza, los beneficios marginales de la política industrial pueden disminuir e incluso generar nuevos desequilibrios estructurales. Cómo equilibrar los objetivos estratégicos con el dinamismo económico será la prueba clave para la sostenibilidad y eficiencia de la política industrial china en los próximos años.

La aceleración del impacto global: superávit comercial y dependencia de las cadenas de suministroEn los últimos tres años, el efecto de desbordamiento global de la política industrial de China se ha acelerado notablemente. El sostenido apoyo gubernamental y la débil demanda interna han confluido para impulsar un crecimiento extraordinario de las exportaciones manufactureras de China, al que algunos observadores denominan el «Impacto Chino 2.0». Según las estadísticas del informe, desde 2019 el superávit comercial de productos manufacturados de China se ha duplicado aproximadamente, alcanzando casi 2 billones de dólares, lo que refleja tanto la expansión de las exportaciones como el éxito de la sustitución de importaciones.

Lo que resulta más relevante es que el centro de gravedad del crecimiento se está desplazando de los bienes de consumo finales hacia los eslabones superiores de la cadena industrial —productos químicos, maquinaria y equipos industriales—, ámbitos tradicionalmente dominados por las economías desarrolladas. El aumento de la cuota de mercado china en estos sectores implica que sus insumos intermedios y bienes de capital se están integrando cada vez más en los productos manufacturados que terceros países producen y exportan, generando una «dependencia indirecta» difícil de percibir y controlar.

El informe también señala que el crecimiento real de la cuota de mercado de China ha sido sistemáticamente subestimado. Debido a la caída sostenida de los precios de fábrica de los productos industriales nacionales, el aumento de la cuota en términos de valor es mucho menor que en términos de volumen —en muchos productos, el crecimiento de la cuota en volumen es aproximadamente el doble que en valor—. Esto significa que la capacidad productiva real y la influencia manufacturera de China son mucho más poderosas de lo que revelan los datos comerciales en apariencia.

Al mismo tiempo, la dependencia global de la cadena de suministro de China se está expandiendo en profundidad. El número de productos en los que las exportaciones chinas representan más del 50% del total mundial casi se ha duplicado, y se prevé que esta tendencia continúe. Esta dependencia no solo existe en productos de nueva energía como baterías y paneles fotovoltaicos, sino que también se extiende a muchos insumos intermedios y bienes de capital aparentemente comunes.

Este carácter integral de la política industrial china no está exento de riesgos. En el plano interno, las áreas de política excesivamente congestionadas pueden diluir los recursos y reducir la eficacia de las políticas; por su parte, la asignación administrativa de los recursos financieros puede, a largo plazo, perjudicar el crecimiento de la productividad. Pero a corto y medio plazo, la intensidad y la cobertura de la política industrial se mantendrán en niveles altos, dado que las instancias decisorias cuentan con suficiente voluntad política e instrumentos institucionales para impulsar su aplicación.

Para el mundo exterior, esto supone que la ventaja competitiva del sector manufacturero chino ya no se limita a unos pocos sectores exportadores, sino que se está extendiendo por toda la red de cadenas de valor. Para las economías desarrolladas y otros países manufactureros, la presión competitiva aparecerá en más categorías de productos y en eslabones productivos más profundos, y las herramientas tradicionales de defensa comercial difícilmente podrán hacer frente a un impacto sistémico de esta naturaleza.

Sin embargo, esto no es un juego de suma cero. La rápida comercialización de China en ámbitos como la energía limpia, la digitalización industrial y la inteligencia artificial también está aportando nuevas soluciones y opciones de bajo costo a las cadenas de suministro globales. La clave reside en cómo cada país encuentra un nuevo equilibrio entre la gestión de riesgos y el aprovechamiento de oportunidades.

Hace diez años, cuando el documento de planificación «Made in China 2025» fue traducido y ampliamente difundido, muchas advertencias fueron ignoradas. Hoy, los contornos de esta generación de política industrial ya están claros. Tanto las empresas como los gobiernos deben evaluar con mayor seriedad su posición en la interdependencia con el sistema industrial chino, porque la «política industrial integral» de China ha remodelado profundamente los cimientos de la manufactura global.