La « politique industrielle de nouvelle génération » de la Chine : du soutien sélectif à l'intervention globale

De « Made in China 2025 » à la « politique industrielle globale » : continuité et montée en gamme de la stratégie

Il y a dix ans, « Made in China 2025 » (MIC25) traçait une feuille de route précise pour la montée en gamme industrielle de la Chine, ciblant des secteurs stratégiques émergents comme les véhicules à énergie nouvelle et les équipements de communication et d'information. Aujourd'hui, alors que la plupart des objectifs de ce plan ont été atteints — et même dépassés dans certains domaines — la politique industrielle chinoise entre dans une phase nouvelle, plus ambitieuse encore.

Les recherches les plus récentes montrent que la stratégie industrielle chinoise est passée d'une intervention sélective à ce que l'on appelle une « politique industrielle globale » — c'est-à-dire que le champ d'application des politiques ne se limite plus à des secteurs spécifiques, mais s'étend à chaque maillon de la chaîne de production : depuis les matières premières en amont et les équipements industriels, jusqu'aux applications et services en aval, en passant par les technologies de pointe comme l'intelligence artificielle et le calcul quantique. Les décideurs politiques ne considèrent plus les secteurs matures comme des « capacités obsolètes » à éliminer purement et simplement ; ils les poussent au contraire à se hisser vers des maillons à plus forte valeur ajoutée, et encouragent les entreprises à améliorer leur productivité et à réduire leurs coûts grâce aux progrès techniques, afin de survivre à la concurrence féroce sur les prix et d'accroître leur part de marché.

Cette expansion n'est pas perçue comme précipitée aux yeux de Pékin ; elle s'appuie sur une expérience politique considérée comme « globalement réussie » au cours de la dernière décennie. Bien que des retards technologiques évidents persistent dans des domaines comme les semi-conducteurs haut de gamme, l'aérospatiale avancée et la biomédecine, la Chine a, dans l'ensemble, réalisé la substitution aux importations dans de nombreuses industries clés et s'est dotée d'une compétitivité mondiale. La logique politique de cette nouvelle phase est double : consolider les avantages existants et reproduire ce chemin de réussite dans davantage de domaines.

Ajuster les instruments politiques sous contraintes : concentration des ressources et arbitrage avec l'efficacité

Contrairement à il y a dix ans, la politique industrielle chinoise fait désormais face à un environnement macroéconomique plus difficile. Le ralentissement de la croissance, la faiblesse de la demande intérieure, la pression budgétaire croissante et la baisse de l'efficacité de l'allocation du capital constituent autant de contraintes dures. Pékin n'a pourtant pas réduit son intervention ; elle a plutôt opté pour une stratégie de « recentralisation » : renforcer le contrôle sur les dépenses budgétaires, les prêts bancaires, les marchés de capitaux et les fonds d'investissement publics, afin de garantir que les ressources rares soient précisément orientées vers les priorités stratégiques de l'État.

Les mesures concrètes comprennent : l'intégration des fonds d'orientation des gouvernements locaux pour les aligner plus étroitement sur les objectifs nationaux ; l'orientation du crédit bancaire par le biais de refinancements ciblés et de directives réglementaires ; et l'élimination des subventions fiscales et budgétaires locales inefficaces ou redondantes. Cet ajustement signifie qu'après des décennies de réformes orientées vers le marché, des considérations non marchandes sont réintroduites dans la logique de fonctionnement des banques, des entreprises publiques et des marchés d'investissement. À court terme, cela peut renforcer l'efficacité d'exécution de la politique industrielle, mais à long terme, cela installe également le risque d'une nouvelle détérioration de l'efficacité de l'allocation des ressources.

De fait, des signes montrent déjà que cette tension se manifeste : baisse des marges bénéficiaires des entreprises, affaiblissement de la volonté d'investissement privé, ralentissement de la croissance de la R&D dans certains secteurs clés. À mesure que le champ d'application des politiques s'élargit et que la main de l'intervention publique s'approfondit, les bénéfices marginaux de la politique industrielle pourraient diminuer, voire engendrer de nouveaux déséquilibres structurels. Trouver l'équilibre entre objectifs stratégiques et vitalité économique constituera le test décisif de l'efficacité durable de la politique industrielle chinoise dans les années à venir.

Accélération de l'impact mondial : excédent commercial et dépendance des chaînes d'approvisionnementAu cours des trois dernières années, les effets de retombée mondiale de la politique industrielle chinoise se sont nettement accélérés. Le soutien gouvernemental continu et la faiblesse de la demande intérieure ont convergé pour stimuler une croissance exceptionnelle des exportations manufacturières chinoises, que certains observateurs qualifient de « choc chinois 2.0 ». Selon les statistiques du rapport, depuis 2019, l'excédent commercial de la Chine dans les produits manufacturés a environ doublé pour atteindre près de 2 000 milliards de dollars, reflétant à la fois l'expansion des exportations et le succès de la substitution aux importations.

Plus notable encore, le centre de gravité de cette croissance se déplace des biens de consommation finaux vers les maillons clés en amont de la chaîne industrielle — produits chimiques, machines et équipements industriels, des secteurs traditionnellement dominés par les économies développées. La hausse des parts de marché de la Chine dans ces domaines signifie que ses intrants en amont et ses biens d'équipement sont de plus en plus intégrés dans les produits finis fabriqués et exportés par des pays tiers, créant une « dépendance indirecte » difficile à détecter et à contrôler.

Le rapport souligne également que la croissance réelle des parts de marché de la Chine a été systématiquement sous-estimée. En raison de la baisse continue des prix de sortie d'usine des produits industriels nationaux, la progression des parts en valeur est bien inférieure à celle calculée en volume — pour de nombreux produits, la croissance des parts en volume est environ deux fois supérieure à celle en valeur. Cela signifie que l'influence réelle de la capacité de production et du volume de production de l'industrie manufacturière chinoise est bien plus puissante que ne le laissent paraître les données commerciales.

Parallèlement, la dépendance mondiale à l'égard des chaînes d'approvisionnement chinoises s'approfondit considérablement. Le nombre de produits pour lesquels la Chine représente plus de 50 % des exportations mondiales a presque doublé, et cette tendance devrait se poursuivre. Cette dépendance n'existe pas seulement dans les produits liés aux nouvelles énergies comme les batteries et le photovoltaïque, mais s'étend également à de nombreux biens intermédiaires et biens d'équipement d'apparence ordinaire.

Perspectives d'avenir : choix stratégiques et réponses mondiales

Cette « généralisation » de la politique industrielle chinoise n'est pas sans risques. En interne, des pistes politiques trop encombrées peuvent diluer les ressources et réduire l'efficacité des politiques ; l'allocation administrative des ressources financières pourrait, à long terme, nuire à la croissance de la productivité. Mais à court et moyen terme, l'intensité et la couverture de la politique industrielle resteront élevées, car les décideurs disposent de la volonté politique et des outils institutionnels suffisants pour la mettre en œuvre.

Pour le monde extérieur, cela marque le fait que les avantages concurrentiels de l'industrie manufacturière chinoise ne se limitent plus à quelques secteurs d'exportation, mais s'étendent à l'ensemble du réseau de chaînes de valeur. Pour les économies avancées et les autres pays manufacturiers, cela signifie que la pression concurrentielle apparaîtra dans davantage de catégories de produits et à des maillons plus profonds de la chaîne de production, et que les instruments traditionnels de défense commerciale pourraient avoir du mal à faire face à ce choc systémique.

Toutefois, il ne s'agit pas d'un jeu à somme nulle. La commercialisation rapide par la Chine dans les domaines de l'énergie propre, de la numérisation industrielle et de l'intelligence artificielle offre également de nouvelles solutions et des options à faible coût pour les chaînes d'approvisionnement mondiales. La clé réside dans la capacité de chaque pays à trouver un nouvel équilibre entre la gestion des risques et l'exploitation des opportunités.

Il y a dix ans, lorsque le document de planification « Made in China 2025 » a été traduit et largement diffusé, de nombreux avertissements ont été ignorés. Aujourd'hui, les contours de cette génération de politique industrielle sont clairs. Les entreprises comme les gouvernements doivent évaluer plus sérieusement leur position dans cette relation d'interdépendance avec le système industriel chinois, car la « politique industrielle généralisée » de la Chine a profondément remodelé les fondations de l'industrie manufacturière mondiale.