La politique industrielle de prochaine génération de la Chine : la transition de « Made in China 2025 » à la « couverture complète de l'industrie »

Introduction : continuité stratégique et montée en gamme de la politique industrielle

Il y a dix ans, « Made in China 2025 » définissait dix domaines prioritaires, cherchant à réaliser la substitution aux importations et à atteindre une compétitivité mondiale dans des industries stratégiques telles que les équipements haut de gamme, les véhicules à énergie nouvelle et les technologies de l’information. Dix ans plus tard, le dernier rapport du Rhodium Group, *La prochaine politique industrielle de la Chine*, révèle un tableau encore plus ambitieux : la Chine n’a pas reculé face aux pressions internes et externes, mais a au contraire étendu sa politique industrielle à presque tous les secteurs économiques, instaurant un mode d’intervention de « couverture complète des secteurs ». Cette transformation reflète non seulement l’engagement de long terme de la Chine en faveur de la montée en gamme de son industrie manufacturière, mais annonce également une nouvelle phase dans la concurrence au sein des chaînes d’approvisionnement mondiales.

D’une logique de secteurs prioritaires à une couverture systémique : la nouvelle logique de la politique industrielle

« Made in China 2025 » était, dans une large mesure, une politique industrielle sélective, ciblant des secteurs stratégiques émergents clairement identifiés. Le cadre actuel est, quant à lui, plus systémique et plus pénétrant : des minéraux critiques, des tranches de silicium et des matériaux magnétiques en amont, aux équipements industriels, produits intermédiaires et applications en aval, en passant par les services logiciels, le traitement des données et les technologies de pointe, aucun domaine n’échappe au champ de la politique. Pour reprendre les termes du Rhodium Group, il s’agit d’une « politique de tous les secteurs » (*industrial policy of everything*).

Cette expansion ne consiste pas simplement à reproduire l’ancien modèle dans davantage de secteurs ; elle traduit une toute nouvelle logique de stratégie industrielle :

• Les industries matures ne sont pas abandonnées, mais poussées vers des maillons à plus forte valeur ajoutée. Même face à la surcapacité et aux pressions sur les prix, le gouvernement continue de soutenir les entreprises afin qu’elles maintiennent leur compétitivité en améliorant leurs technologies de production, en élargissant leurs parts de marché et en réduisant leurs coûts, plutôt que de se contenter de réduire les capacités.
• Le secteur des services devient le nouveau centre d’attention de la politique. Des domaines tels que les logiciels, le traitement des données et la recherche pharmaceutique, relativement négligés dans les politiques industrielles passées, reçoivent désormais davantage de soutien et affichent déjà des progrès visibles.
• Les technologies de pointe sont considérées comme une fenêtre stratégique pour « changer de voie et dépasser ». L’intelligence artificielle, les technologies quantiques, les énergies du futur, etc., ne sont plus seulement des sujets de R&D ; elles bénéficient désormais de la création de marchés par le biais des achats publics et de la demande des entreprises d’État, ce qui accélère leur commercialisation.

Centralisation des ressources : renforcer les outils politiques sous contraintes

Une tendance notable est que l’expansion de la politique industrielle chinoise se produit dans un contexte macroéconomique de plus en plus tendu : ralentissement de la croissance, faiblesse de la demande intérieure, hausse des pressions budgétaires et baisse de l’efficacité de l’allocation du capital. Pékin n’a pourtant pas choisi de réduire son intervention, mais y répond plutôt par une recentralisation et une coordination financière plus étroite.

Cela se manifeste à plusieurs niveaux : premièrement, les fonds de guidage gouvernementaux sont consolidés pour servir plus étroitement les priorités stratégiques nationales ; deuxièmement, le crédit bancaire est orienté vers des domaines spécifiques par le biais de refinancements ciblés et de lignes directrices réglementaires ; troisièmement, les subventions fiscales et budgétaires redondantes au niveau local sont éliminées. En substance, les décideurs politiques réintègrent des considérations non marchandes dans la logique de fonctionnement des banques, des entreprises d’État et des marchés de capitaux.Cette recentralisation pourrait, à court terme, améliorer le ciblage de la politique industrielle, mais le rapport Rhodium avertit également que l’élargissement de la couverture politique risque de diluer son efficacité, et que le renforcement de l’influence de l’État sur les marchés financiers pourrait encore réduire l’efficacité de l’allocation des ressources. Des signes sont déjà visibles : baisse de la rentabilité des entreprises, faiblesse de l’investissement privé, ralentissement de la croissance de la R&D dans les secteurs clés. À long terme, cela pèsera sur la productivité et la croissance potentielle de la Chine.

Accélération de l’impact mondial : du « choc chinois » à la « dépendance aux chaînes d’approvisionnement »

Le rapport indique qu’au cours des trois dernières années, l’impact mondial des politiques industrielles et économiques de la Chine s’est nettement accéléré et pourrait continuer de s’étendre. La combinaison d’un soutien politique persistant et d’une faiblesse de la demande intérieure a conduit à une expansion rapide de l’excédent commercial manufacturier de la Chine – qui a approximativement doublé depuis 2019 pour atteindre environ 2 000 milliards de dollars. De nombreux observateurs qualifient ce phénomène de « choc chinois 2.0 ».

Plus important encore, une configuration de dépendance mondiale est en train de se former. Grâce à ses positions dans les matières premières clés, les terres rares, les matériaux magnétiques, les modules photovoltaïques, les véhicules à énergie nouvelle et d’autres domaines, la Chine a non seulement conservé son avantage à l’exportation, mais a également réussi à réaliser la substitution aux importations. Les instruments politiques sont également utilisés pour consolider sa position dominante dans les chaînes de valeur mondiales et pour répondre aux stratégies de diversification externes. Par exemple, dans les minéraux critiques et certains produits intermédiaires, l’expansion mondiale des capacités des entreprises chinoises a déjà remodelé les réseaux d’approvisionnement des multinationales.

Défis et perspectives : le coût à long terme de la politique industrielle

La prochaine génération de politique industrielle n’est pas sans contradictions internes. À mesure que le champ d’intervention s’élargit, la Chine pourrait être confrontée au problème de rendements décroissants de ses politiques. Une dépendance excessive à l’égard de l’allocation des ressources par l’État pourrait entraver l’innovation du secteur privé et la capacité d’autorégulation du marché. Les preuves actuelles montrent que dans certains secteurs de haute technologie, la Chine présente encore des lacunes évidentes, comme dans les semi-conducteurs haut de gamme, l’aérospatiale avancée et la biomédecine.

Mais il ne faut pas négliger le fait que la capacité d’exécution et d’apprentissage de la politique industrielle chinoise a été pleinement démontrée au cours de la dernière décennie. À l’avenir, la Chine continuera très probablement, dans le cadre d’une « couverture de toutes les industries », à promouvoir la montée en gamme de son industrie manufacturière grâce à une allocation des ressources plus fine et à des politiques plus actives du côté de la demande. Pour les entreprises multinationales et les chercheurs en politiques publiques, comprendre ce changement de paradigme est plus utile pour anticiper l’évolution du paysage industriel mondial que de débattre de ses avantages et inconvénients.

Conclusion

La politique industrielle chinoise est entrée dans une nouvelle phase d’« intervention systémique ». Cette intervention façonnera la structure des chaînes d’approvisionnement mondiales au cours des cinq à dix prochaines années et influencera profondément la trajectoire de croissance économique de la Chine elle-même. Comme le suggère le rapport Rhodium, les avertissements antérieurs n’étaient pas de fausses alarmes ; et maintenant, une nouvelle vague industrielle ne fait que commencer.