De un enfoque "de lista" a uno "panorámico": la lógica de la cadena industrial y los efectos de derrame globales de la nueva generación de política industrial de China.

Un documento traducido hace diez años y un problema que ya ha cambiado

Alrededor de 2016, el debate en torno a “Hecho en China 2025” fue bastante concentrado: qué industrias se incluían en la lista, dónde se fijaban los objetivos de tasa de localización, qué potencias industriales sentirían primero la presión competitiva. El “mapa de calor” del Centro Mercator de Estudios sobre China de entonces, que abarcaba a las principales potencias manufactureras, y las evaluaciones publicadas sucesivamente por la Cámara de Comercio de la Unión Europea en China y la Cámara de Comercio Estadounidense apuntaban a una misma conclusión: se trataba de una carrera sistemática, sostenida por recursos estatales, dirigida a ámbitos específicos de la manufactura avanzada.

Diez años después, el juicio de este estudio de Rhodium Group preparado para la Cámara de Comercio Estadounidense es que la forma del problema ya cambió.

El cambio que realmente hay que entender no está en si China sigue subsidiando, sino en la frontera de la política. Cuando la intervención pasa de una lista sectorial que puede enumerarse punto por punto a extenderse a materias primas en la parte alta de la cadena, equipamiento industrial, aplicaciones en la parte baja, servicios y tecnologías de vanguardia, la unidad de análisis de la política industrial ya no es “si tal o cual sector será golpeado”, sino “qué tramo de toda la cadena industrial todavía deja margen”.

La ampliación del marco de política: de la intervención sectorial a la cobertura de toda la cadena

El informe usa una síntesis bastante directa: la política industrial china está pasando de una intervención sectorial focalizada a una “política industrial que lo abarca todo” (an industrial policy of everything).

El núcleo de esta formulación son tres extensiones de la cobertura.

Extensión hacia aguas arriba. En eslabones como minerales críticos, obleas de silicio y materiales magnéticos, China ya ocupa una posición dominante. El objetivo de la política ya no es alcanzar esas posiciones, sino extender y replicar esa posición a una gama más amplia de productos industriales.

Extensión hacia industrias maduras. Incluso en sectores maduros con sobrecapacidad y presión de precios significativa, la orientación política no es impulsar la salida, sino seguir apoyando a las empresas para que actualicen su tecnología de producción, a fin de disputar cuota de mercado y reducir los costos de producción. Pekín no ha abandonado las industrias maduras, sino que las impulsa hacia segmentos superiores de la cadena de valor.

Extensión hacia los servicios y las tecnologías de vanguardia. Los servicios fueron relativamente ignorados en rondas anteriores de política industrial; hoy ya hay avances visibles en ámbitos como software, procesamiento de datos e investigación y desarrollo farmacéutico. Al mismo tiempo, la inteligencia artificial, la tecnología cuántica y los sistemas energéticos del futuro se consideran una ventana para abrir una brecha generacional.

El último punto merece señalarse por separado: estas nuevas tecnologías ya no se consideran solo objeto de I+D e innovación. La contratación pública y las empresas estatales se están utilizando para crear demanda temprana a escala y ofrecer escenarios de aplicación a los nuevos productos. Para un sistema de políticas acostumbrado a usar instrumentos del lado de la oferta, pasar a la creación de demanda es un cambio de paso considerable.

Reorganización de la caja de herramientas bajo restricciones

La expansión de la cobertura de las políticas ocurre en un entorno macroeconómico más restrictivo que hace diez años: desaceleración del crecimiento, demanda interna débil, creciente presión fiscal y menor eficiencia en la asignación de capital.

La inferencia habitual debería ser una contracción. Sin embargo, el informe describe la acción opuesta: recentralización y una coordinación de recursos más fuerte.Los caminos concretos incluyen: reforzar el control unificado sobre el gasto fiscal, el crédito bancario, los mercados de capitales y los fondos de inversión estatales; integrar los fondos gubernamentales de orientación y alinearlos más estrechamente con los objetivos nacionales; orientar el flujo del crédito bancario mediante instrumentos de redescuento focalizados y directrices regulatorias; y eliminar incentivos fiscales y subsidios fiscales derrochadores o redundantes, especialmente a nivel local.

El informe deja muy claro su significado a largo plazo: tras décadas de orientación al mercado, consideraciones ajenas al mercado están siendo reincorporadas en la lógica de funcionamiento de los bancos, las empresas estatales y los mercados de inversión. Esto podría prolongar la vigencia de la política industrial, pero su impacto a largo plazo sobre la vitalidad y la eficiencia de la economía en su conjunto exige una valoración por separado.

Pérdida de eficiencia: la carrera entre la eficacia de las políticas y el riesgo de dilución

Cuanto más amplia es la cobertura de una política, más fácilmente disminuye la eficacia marginal por unidad de recursos. El informe advierte claramente que, a medida que la política industrial se extiende a un conjunto cada vez más amplio de sectores, existe el riesgo de diluir su eficacia; una influencia más fuerte del Estado en los mercados financieros también podría reducir aún más la eficiencia en la asignación de recursos.

Ya han aparecido señales de presión: caída de los márgenes de beneficio empresarial, debilitamiento de la inversión privada y desaceleración del crecimiento de la I+D en sectores clave. Es posible que estas variables no compensen a corto plazo los beneficios a nivel industrial, pero actuarán gradualmente sobre la productividad y el potencial de crecimiento a largo plazo.

También merece registro la brecha del lado de la demanda. El informe señala que los responsables de las políticas ya reconocen la necesidad de abordar los desequilibrios estructurales, pero que la respuesta hasta ahora no ha alcanzado la profundidad de reforma estructural necesaria para transformar el modelo de crecimiento; los esfuerzos por estimular el consumo siguen siendo limitados, y los problemas de fondo de la debilidad de la demanda interna apenas se han tocado. Esto constituye una tensión interna: la oferta sigue expandiéndose mientras la recuperación del lado de la demanda es limitada.

Efectos de derrame globales: de la cuota comercial a la dependencia de las cadenas de suministro

El impacto global de la combinación de industria y políticas de China se ha acelerado notablemente en los últimos tres años.

La observación cuantitativa central que ofrece el informe es que, desde 2019, el superávit comercial de bienes manufacturados se ha duplicado aproximadamente, hasta alcanzar cerca de 2 billones de dólares. Esta expansión proviene tanto del aumento de las exportaciones como del éxito de la sustitución de importaciones. Numerosos observadores lo denominan "choque chino 2.0".

A diferencia de la ronda anterior de choque, esta vez los efectos de derrame vienen acompañados de una rápida expansión de las empresas chinas en mercados extranjeros y de un uso cada vez más frecuente por parte de Pekín de herramientas de política para consolidar su posición en las cadenas globales de valor y contrarrestar los esfuerzos de diversificación de otros países.

En otras palabras, el campo de la competencia está pasando de "quién puede vender productos en el mercado chino" a "quién puede construir cadenas de suministro alternativas fuera del sistema chino" —y esto último es precisamente el objetivo al que apuntan de manera explícita las herramientas de política actuales.

Algunas conclusiones sobre la cadena industrial

Si se reúnen estas pistas, pueden extraerse varias inferencias de mediano plazo.

La estructura de poder de negociación de las materias primas y los productos intermedios aguas arriba sigue concentrándose en China. En eslabones donde ya se tiene una posición dominante —minerales críticos, obleas de silicio, materiales magnéticos, etc.—, el papel de los recursos de política es defender y extender esa posición, más que conquistar nuevos terrenos.

La presión se transmite hacia los equipos y los insumos industriales. Cuando el objeto de las políticas se extiende de los productos finales a los equipos industriales, la presión de localización se difunde hacia los eslabones de equipos aguas arriba, lo que plantea un desafío estructural para los fabricantes de equipos de Europa, Japón y Corea del Sur que dependen desde hace mucho tiempo de las exportaciones a China.La presión de precios global de las industrias maduras es persistente. Dado que el sesgo de la política es mejorar la tecnología en lugar de recortar capacidad, la reducción de costos y la disputa por cuota de mercado ocurrirán al mismo tiempo, y la presión de precios seguirá derramándose hacia capacidades similares en el extranjero.

La forma en que los servicios se expanden al exterior podría diferir de la de la manufactura. En ámbitos como software, procesamiento de datos e I+D farmacéutica, las modalidades transfronterizas se parecen más a la prestación de servicios y la licencia de tecnología, y sus características en las estadísticas comerciales y su sensibilidad regulatoria difieren de las exportaciones de mercancías.

La brecha tecnológica sigue siendo la dirección en la que se concentrarán los recursos de política en el siguiente paso. El informe también señala que, en campos como semiconductores de alta gama, aeroespacial avanzado y biomedicina, las empresas chinas aún no han cerrado la brecha tecnológica. Estos eslabones son a la vez la parte inconclusa de las políticas existentes y los ámbitos donde es más probable que se intensifique la inversión de recursos en el futuro.

Variables a seguir

Para las empresas manufactureras, los gestores de cadenas de suministro y los investigadores de políticas, más eficaz que predecir la supervivencia o eliminación de una política concreta es seguir la evolución de varias variables estructurales:

la asignación real y el ritmo de los fondos guiados por el gobierno tras su integración; la escala de uso y la distribución sectorial de instrumentos de crédito estructural, como los redescuentos dirigidos; la velocidad con que la contratación pública y las empresas estatales adoptan nuevas tecnologías como la inteligencia artificial; la contribución relativa de la sustitución de importaciones y la expansión exportadora al superávit comercial manufacturero; la evolución de los márgenes de beneficio empresarial, la inversión privada y la inversión en I+D; y los cambios en la dependencia de importaciones en eslabones como semiconductores de alta gama, aeroespacial y biomedicina.

Conclusión

En el prólogo, el informe escribió una frase bastante franca: el desafío actual no proviene de una brecha de inteligencia. Los documentos se tradujeron, los informes se publicaron y las advertencias llegaron a los gobiernos y a los altos directivos de la industria de las principales economías. El verdadero problema es la respuesta insuficiente —ya sea por competencia de prioridades, por restricciones políticas o por el juicio de que “las fuerzas del mercado generarán contrapesos por sí solas”.

Esta frase se aplica igualmente a los lectores. La clave para entender la nueva generación de política industrial de China no es preguntar si un sector sigue en la lista de subsidios, sino reconocer que el sistema de coordenadas de la intervención ya ha cambiado: de la conquista de unas cuantas industrias al despliegue de toda la cadena industrial. Lo que realmente decidirá el panorama industrial global a continuación es quién corre más rápido entre la capacidad de ejecución de las políticas y la pérdida de eficiencia.