Por qué Filipinas necesita una política industrial moderna: del crecimiento dependiente a la reconstrucción manufacturera

Por qué Filipinas necesita una política industrial moderna: del crecimiento dependiente a la reconstrucción manufacturera

El debate sobre la “política industrial moderna” en Filipinas, en apariencia, es una disputa sobre instrumentos de política; en realidad, es una cuestión de si una economía puede volver a establecer capacidades industriales.

En un contexto de reconfiguración de las cadenas de suministro globales, fragmentación geopolítica, aumento de los riesgos climáticos y aceleración del cambio tecnológico, la política industrial está volviendo al centro de la economía del desarrollo. Para Filipinas, este tema es especialmente crucial. Durante mucho tiempo, el crecimiento económico del país ha dependido más de las remesas, los servicios y el consumo impulsado por las importaciones, mientras que la base manufacturera ha sido relativamente débil y el sistema industrial carece de suficiente profundidad.

Esto significa que Filipinas no enfrenta un problema de un solo sector, sino restricciones estructurales más profundas: sin una política industrial clara, al país le resultará difícil formar expectativas estables de inversión industrial, rutas de acumulación tecnológica y capacidades de cadena de suministro local.

El problema industrial no es “si hay o no política”, sino “si puede formarse un sistema industrial”

El material de referencia subraya que Filipinas ha tenido durante mucho tiempo un problema estructural de “desindustrialización” o “baja industrialización”. Este fenómeno no es el resultado de elecciones de mercado a corto plazo, sino de la acumulación prolongada de instituciones históricas, estructura comercial y orientación de políticas.

El artículo menciona que una serie de arreglos institucionales de la posguerra impusieron restricciones persistentes a la industrialización de Filipinas. En particular, una visión de gobernanza macroeconómica orientada a la austeridad fiscal y la prioridad del servicio de la deuda limitó la inversión del Estado en infraestructura, manufactura y capacidades tecnológicas. Aunque esos documentos históricos ya no tengan vigencia directa, su lógica de gobernanza aún puede seguir influyendo en la cultura política: cuando el Estado necesita promover la industria, fortalecer capacidades e invertir a largo plazo, suele inclinarse por la cautela.

Desde la perspectiva de los estudios industriales, esta restricción apunta a una pregunta más realista: cuando el Estado no quiere o no puede intervenir de forma sistemática en la mejora industrial, el mercado por sí solo normalmente no rellena de manera automática las carencias manufactureras. La manufactura no es un sector que pueda crecer de forma natural solo con la demanda de consumo; depende de electricidad estable, logística, suelo industrial, formación profesional, oferta de ingenieros, un sistema de I+D y capital a escala.

El costo de una economía dependiente es externalizar la capacidad de la cadena de suministro

Otra conclusión central del material es que la economía filipina ha desarrollado durante mucho tiempo una fuerte dependencia del capital, la tecnología y los mercados externos.

El costo de esta dependencia, a nivel industrial, se manifiesta en tres aspectos:

Primero, las empresas locales tienen dificultades para construir un sistema industrial completo de apoyo. Si importar es durante mucho tiempo más fácil y barato que producir localmente, las empresas naturalmente carecen de incentivos para localizar partes, materiales, equipos y bienes intermedios.

Segundo, la mejora industrial carece de continuidad. Sin un marco de políticas estable, incluso si una empresa entra en cierto eslabón manufacturero, le resulta difícil ascender de manera sostenida hacia segmentos de mayor valor agregado.

Tercero, la estructura de la demanda interna tiende fácilmente hacia el consumo importado. El crecimiento del consumo no se transforma automáticamente en capacidad manufacturera; por el contrario, puede reforzar el ciclo de “bienes importados — consumo de servicios — apoyo de las remesas”.Esta estructura contrasta de manera marcada con la trayectoria de ascenso de la industria manufacturera en Asia oriental. El material señala que Corea del Sur, Vietnam y China, en distintas etapas, integraron la capacidad estatal en el desarrollo industrial; mediante la coordinación de políticas, la orientación exportadora, la modernización tecnológica o la protección estratégica, fueron formando gradualmente una capacidad manufacturera sostenible. El problema de Filipinas no es “no haber participado en la globalización”, sino que su forma de participar en ella ha sido más bien una inserción pasiva que una configuración activa.

El núcleo de la política industrial moderna no es volver al cierre, sino reconstruir la capacidad estatal

El material subraya especialmente que la política industrial moderna no equivale a un proteccionismo de carácter cerrado. Más precisamente, es una forma de que el Estado recupere la capacidad de “seleccionar industrias, apoyar industrias y elevar industrias”.

Por eso el artículo incorpora la educación científica y tecnológica dentro del marco de la política industrial. Para una economía con una base manufacturera débil, si la política industrial se limita a incentivos fiscales o a la atracción de inversiones, difícilmente podrá cambiar de verdad la estructura industrial. El verdadero cuello de botella está en:

• si hay suficientes talentos técnicos e ingenieros
• si la inversión en I+D es estable
• si existe coordinación entre universidades, centros de investigación y empresas
• si las finanzas públicas están dispuestas a apoyar la construcción de capacidades a largo plazo
• si las empresas locales pueden entrar en eslabones de producción con mayor contenido tecnológico

El material menciona la recomendación de la UNESCO de destinar a I+D el 1% del PIB. La clave aquí no es solo la cifra en sí, sino que la inversión en I+D se considera una capacidad industrial básica, y no un “gasto blando” prescindible. Para muchas economías en desarrollo, una inversión en I+D baja significa que solo pueden permanecer en eslabones de bajo valor agregado dentro de la división internacional del trabajo, sin poder formar un ciclo cerrado de innovación autónoma y actualización industrial.

Por qué el “nacionalismo económico” vuelve al debate

Un cambio digno de atención en el material es el regreso del “nacionalismo” al discurso de la política industrial.

No se trata simplemente de un eslogan político, sino de un problema real de la economía del desarrollo: si un país no coloca en primer plano a sus empresas, trabajadores, tecnología y capacidades de cadena de suministro, le resultará muy difícil acumular ventajas de manera sostenida en la competencia. El material destaca que, aquí, el nacionalismo no equivale a xenofobia, sino a una orientación de desarrollo: el Estado debe priorizar la construcción de capacidades industriales locales, de modo que la inversión extranjera, la tecnología y los mercados internacionales sirvan a la modernización industrial del país, y no al revés.

Desde la tendencia global, esta idea está siendo aceptada de nuevo por más países. La razón no es complicada: la pandemia expuso la fragilidad de las cadenas de suministro globales; los conflictos geopolíticos aumentaron la incertidumbre en industrias clave; el cambio climático está alterando la lógica de inversión en energía, agricultura e infraestructura; y la inteligencia artificial y la automatización están reconfigurando la estructura de costes de la manufactura.

En este contexto, las economías sin capacidad industrial son más vulnerables a los choques externos. Para Filipinas, el significado de una política industrial moderna está precisamente en incorporar la “resiliencia” al marco del crecimiento.

Lo que Filipinas necesita de verdad no es solo atraer inversiones, sino un ecosistema industrialSi se lee este artículo dentro del marco de la investigación industrial, el mensaje que transmite es muy claro: Filipinas no se enfrenta a un problema de atracción de inversiones en un solo sector, sino a un problema de reconstrucción del ecosistema industrial.

El llamado ecosistema industrial incluye, al menos, varios niveles:

• Upstream: energía, materiales, tierra, puertos e infraestructuras
• Midstream: empresas manufactureras, componentes de apoyo, servicios de ingeniería y sistemas de equipos
• Downstream: mercados de exportación, compras nacionales, redes de distribución y aplicaciones finales
• Entorno blando: formación profesional, sistema de I+D, estabilidad de las políticas y apoyo financiero

Esto significa que, si Filipinas quiere elevar su nivel de industrialización, no bastarán los incentivos a corto plazo. Lo que necesita es una combinación de políticas intersectoriales, intertemporales y de distintos niveles tecnológicos.

Desde la perspectiva de la cadena de suministro, este cambio es especialmente importante. La red mundial de fabricación de hoy hace cada vez más hincapié en la “distribución en múltiples puntos” y en la “producción regionalizada”. Si Filipinas puede establecer capacidades estables en campos como el ensamblaje electrónico, la manufactura ligera, el procesamiento de componentes, el apoyo a la energía verde o la manufactura de servicios específicos, podría ocupar una posición más clara en la cadena de suministro regional. Pero el requisito previo es que el país establezca primero un marco creíble de política industrial.

A largo plazo, lo que Filipinas debate es “si puede pasar de una economía de consumo a una economía de producción”

El verdadero valor de este artículo no reside en volver a contar la historia, sino en plantear una cuestión de largo plazo: si Filipinas está dispuesta a pasar de una economía dependiente, de consumo y impulsada por factores externos, a una economía de producción con mayor autonomía.

Este tipo de transformación nunca es fácil. Implica una redistribución de los recursos fiscales, significa que los objetivos de política pasen de la estabilidad a corto plazo a la construcción de capacidades a largo plazo, y también supone que el gobierno debe asumir los costes de prueba y error que trae consigo la política industrial. Pero para un país con una base industrial débil, ese coste suele ser necesario.

Más importante aún, en la era de la reconfiguración de las cadenas industriales globales, las economías sin políticas industriales tendrán muchas dificultades para aprovechar la nueva ola de traslado manufacturero. La manufactura no se desplaza automáticamente a cualquier lugar; por lo general, va hacia las regiones que cuentan con infraestructuras, certidumbre política, oferta de talento y capacidad de coordinación de la cadena de suministro.

Por ello, este artículo en realidad está recordando a Filipinas que la política industrial moderna no es opcional, sino una condición previa para reconstruir la competitividad nacional.

Implicaciones para el patrón industrial regional

Aunque este artículo trata de Filipinas, también tiene relevancia de referencia para el panorama industrial del sudeste asiático.

Si Filipinas logra reconstruir su marco de política industrial, en el futuro podría influir no solo en su propia manufactura, sino también en la división industrial del trabajo dentro de la región:

• Mayor capacidad para absorber parte de la manufactura intensiva en mano de obra y de ensamblaje
• Más posibilidades de atraer inversiones relacionadas con la transición verde
• Más capacidad para desempeñar un papel complementario en la cadena de suministro regional
• Más posibilidades de mejorar la base de la actualización industrial mediante la educación y la I+D

Por el contrario, si sigue anclada en un modelo dependiente de las remesas y del consumo importado, la tendencia a la marginación de Filipinas en el mapa mundial de la manufactura podría continuar.Para los compradores globales, las instituciones de inversión industrial y los investigadores de políticas, lo verdaderamente digno de atención no es en sí una discusión sobre la “política industrial”, sino la señal que hay detrás de ese tipo de debate: más países en desarrollo están empezando a replantearse el papel del Estado en la mejora industrial. Las cadenas de suministro globales no volverán al pasado, pero un nuevo patrón de división del trabajo está tomando forma. Quien pueda establecer más rápido capacidades de política industrial será más probable que ocupe un lugar en la próxima reestructuración manufacturera.

Conclusión

El debate de Filipinas sobre la política industrial moderna es, en realidad, un debate sobre la soberanía económica, la capacidad industrial y la senda de crecimiento a largo plazo.

En una era en la que la incertidumbre global sigue aumentando, la política industrial ya no es solo una “opción de desarrollo”, sino que cada vez más se convierte en la infraestructura de la resiliencia económica. Para Filipinas, la cuestión no es si debe haber una política industrial, sino si puede construir un marco industrial moderno que realmente respalde la manufactura, la educación tecnológica, la inversión en I+D y la localización de la cadena de suministro.