De l’« approche par listes » à l’« approche panoramique » : la logique des chaînes industrielles et les retombées mondiales de la nouvelle génération de politiques industrielles de la Chine

Un document traduit il y a dix ans, et un problème qui a changé

Vers 2016, les discussions autour de « Made in China 2025 » étaient assez concentrées : quels secteurs figuraient sur la liste, où étaient fixés les objectifs de taux de localisation, quelles puissances industrielles ressentiraient en premier la pression concurrentielle. La « carte thermique » du centre de recherche Mercator sur la Chine de l'époque, qui couvrait les principales puissances manufacturières, ainsi que les évaluations publiées successivement par la Chambre de commerce de l'Union européenne en Chine et la Chambre de commerce américaine, convergeaient vers un même jugement : il s'agissait d'un rattrapage systématique, soutenu par les ressources de l'État, ciblant des domaines spécifiques de la fabrication avancée.

Dix ans plus tard, l'étude rédigée par Rhodium Group pour la Chambre de commerce américaine livre ce jugement : la forme du problème a changé.

Le changement qu'il faut vraiment comprendre ne réside pas dans le fait de savoir si la Chine subventionne encore, mais dans les frontières de la politique. Lorsque l'intervention passe d'une liste sectorielle que l'on peut énumérer point par point à un champ élargi incluant les matières premières amont, les équipements industriels, les applications en aval, les services et les technologies de pointe, l'unité d'analyse de la politique industrielle n'est plus « tel secteur sera-t-il touché ? », mais « quel segment de toute la chaîne industrielle laisse encore une marge de manœuvre ? ».

L'élargissement du cadre d'action publique : de l'intervention sectorielle à la couverture de toute la chaîne

Le rapport recourt à une formule assez directe : la politique industrielle chinoise est en train de passer d'interventions sectorielles ciblées à une « politique industrielle qui englobe tout » (an industrial policy of everything).

Cette formule traduit au fond un triple élargissement du périmètre couvert.

Extension vers l'amont. Dans des segments tels que les minéraux critiques, les plaquettes de silicium ou les matériaux magnétiques, la Chine occupe déjà une position dominante. L'objectif de la politique n'est plus d'acquérir ces positions, mais d'étendre et de répliquer cette position à un éventail plus large de produits industriels.

Extension vers les industries matures. Même dans les secteurs matures en proie à des surcapacités et à une forte pression sur les prix, l'orientation politique n'est pas de favoriser les sorties, mais de continuer à soutenir les entreprises dans la montée en gamme de leurs technologies de production, afin de conquérir des parts de marché et de comprimer les coûts de production. Pékin n'a pas abandonné les industries matures ; il les pousse vers des segments supérieurs de la chaîne de valeur.

Extension vers les services et les technologies de pointe. Le secteur des services, relativement négligé lors des premières vagues de politiques industrielles, affiche désormais des progrès visibles dans des domaines comme les logiciels, le traitement de données ou la recherche pharmaceutique. Parallèlement, l'intelligence artificielle, les technologies quantiques et les systèmes énergétiques du futur sont considérés comme des fenêtres d'opportunité permettant de creuser un écart générationnel.

Le dernier point mérite d'être signalé à part : ces nouvelles technologies ne sont plus seulement considérées comme des objets de R&D et d'innovation. Les marchés publics et les entreprises d'État sont désormais mobilisés pour créer une demande précoce à grande échelle et offrir des scénarios d'application aux nouveaux produits. Pour un système de politique publique habitué aux outils de l'offre, le virage vers la création de demande constitue un changement d'étape non négligeable.

La réorganisation de la boîte à outils sous contraintes

L'expansion du périmètre des politiques publiques intervient dans un environnement macroéconomique plus tendu qu'il y a dix ans : ralentissement de la croissance, faiblesse de la demande intérieure, montée des pressions budgétaires, baisse de l'efficacité de l'allocation du capital.

Le raisonnement conventionnel voudrait un repli. Or le rapport décrit le mouvement inverse : une recentralisation et une coordination renforcée des ressources.具体路径包括：加强对财政支出、银行信贷、资本市场与国有投资基金的统一掌控；整合政府引导基金并使其更紧密地对齐国家目标；通过定向再贷款工具与监管指引来引导银行信贷流向；清理浪费性或重复性的税收与财政补贴，地方层面尤为明显。

其中长期含义被报告点得很清楚：在经历了数十年的市场化之后，非市场考量正在被重新写入银行、国有企业与投资市场的运行逻辑。这有可能延长产业政策的有效期，但对整体经济活力与效率的长期影响需要单独计价。

效率折损：政策效力与稀释风险的赛跑

政策覆盖越广，单位资源的边际效力越容易下降。报告明确提示，产业政策扩展到日益宽泛的行业集合，存在稀释有效性的风险；国家对金融市场的更强影响，也可能进一步降低资源配置效率。

压力信号已经出现：企业利润率下滑、民间投资走弱、关键行业研发增长放缓。这些变量在短期内未必抵消产业层面的收益，但会逐步作用于生产率与长期增长潜力。

同样值得记录的还有需求端的缺口。报告指出，政策层已承认需要处理结构性失衡，但迄今的回应尚未达到转变增长模式所需的结构性改革力度；提振消费的努力也仍然有限，内需疲弱的底层问题基本未被触及。这构成了一个内在张力：供给端持续扩张，需求端修复有限。

全球外溢：从贸易份额到供应链依赖

中国产业与政策组合的全球影响，在过去三年明显加速。

报告给出的核心量化观察是：自2019年以来，制造业货物贸易顺差大约翻倍，达到约2万亿美元。这一扩张既来自出口上升，也来自进口替代的成功。不少观察者将其称为"中国冲击2.0"。

与上一轮冲击不同的是，这一次的外溢伴随着中国企业在海外市场的快速扩张，以及北京越来越频繁地使用政策工具来巩固其在全球价值链中的位置、对冲外国的多元化布局。

换句话说，竞争的场域正在从"谁能在中国市场卖出产品"，转向"谁能在中国体系之外建起替代性供应链"——而后者正是当前政策工具明确瞄准的方向。

对产业链的几点判断

把这些线索放在一起，可以得出几个偏中期的推论。

上游材料与中间品的议价结构继续向中国集中。 在关键矿产、硅片、磁材等已是主导地位的环节，政策资源的作用是防守与延伸，而非攻坚。

压力向装备与工业投入品传导。 当政策对象从终端产品延伸到工业设备，国产化压力会向上游装备环节扩散，这对长期依赖对华出口的欧洲、日本、韩国装备制造商构成结构性挑战。La pression mondiale sur les prix dans les industries matures est durable. Comme l’orientation politique consiste à faire monter en gamme les technologies plutôt qu’à réduire les capacités, la baisse des coûts et la lutte pour les parts de marché se produiront simultanément, et la pression sur les prix continuera de se répercuter sur des capacités comparables à l’étranger.

Les modalités d’internationalisation des services peuvent différer de celles du secteur manufacturier. Dans des domaines comme les logiciels, le traitement des données ou la R&D pharmaceutique, les modalités transfrontalières s’apparentent davantage à une fourniture de services et à une concession de licences technologiques, et leurs caractéristiques en matière de statistiques commerciales comme leur sensibilité réglementaire diffèrent de celles des exportations de biens.

Les lacunes technologiques demeurent la prochaine cible principale des ressources publiques. Le rapport indique également que, dans des domaines comme les semi-conducteurs haut de gamme, l’aérospatiale avancée et la biomédecine, les entreprises chinoises n’ont pas encore comblé l’écart technologique. Ces segments constituent à la fois la partie inachevée des politiques existantes et les domaines où les futurs investissements de ressources seront le plus susceptibles d’être renforcés.

Variables à suivre

Pour les entreprises manufacturières, les gestionnaires de chaînes d’approvisionnement et les chercheurs en politiques publiques, il est plus utile de suivre l’évolution de quelques variables structurelles que de prédire la survie ou l’abandon d’une politique particulière :

l’orientation et le rythme réels des fonds publics d’orientation après leur consolidation ; l’ampleur et la répartition sectorielle de l’utilisation d’instruments de crédit structurels tels que les refinancements ciblés ; la rapidité avec laquelle les marchés publics et les entreprises publiques adoptent les nouvelles technologies comme l’intelligence artificielle ; la contribution relative de la substitution aux importations et de l’expansion des exportations à l’excédent commercial manufacturier ; l’évolution des marges bénéficiaires des entreprises, de l’investissement privé et des dépenses de R&D ; ainsi que l’évolution de la dépendance aux importations dans des segments tels que les semi-conducteurs haut de gamme, l’aérospatiale et la biomédecine.

Conclusion

Dans sa préface, le rapport a une phrase assez franche : les défis actuels ne proviennent pas d’un déficit de renseignement. Des documents ont été traduits, des rapports ont été publiés, et des avertissements ont été transmis aux gouvernements et aux dirigeants industriels des principales économies. Le vrai problème est une réponse insuffisante — qu’elle tienne à la concurrence des priorités, à des contraintes politiques ou à l’idée que « les forces du marché finiront par créer d’elles-mêmes des contrepoids ».

Cette phrase s’applique également au lecteur. Pour comprendre la nouvelle génération de politiques industrielles chinoises, l’essentiel n’est pas de demander si un secteur figure encore sur la liste des subventions, mais de reconnaître que le système de coordonnées de l’intervention a changé : d’une offensive ciblée sur quelques industries, elle est passée à un déploiement sur toute la chaîne industrielle. Ce qui déterminera réellement ensuite le paysage industriel mondial, c’est de savoir lequel, de la capacité d’exécution des politiques ou des pertes d’efficacité, saura aller le plus vite.